基于执行视角对高校规划工作的几点思考

陈廷柱

《现代教育管理》2015年第2期

  自2000年以来,编制发展规划作为一项重要工作在全国各种类型与各个层次的高校已逐步走向常态化。然而,各高校兴师动众所编制的规划,其总体执行情况却不够理想,规划对高校发展的作用似乎并没有很好地显现出来。鉴于我国高校即将展开新一轮的规划工作,结合多年来我们从事规划编制工作的体会,深感有必要基于执行的要求或角度对高校的规划工作加以探讨。

  一、高校应为了执行而进行规划

  我们或许想当然地认为,编制规划就是为了执行,强调“为了执行而进行规划”纯属多余。而实际情况则是两者之间的关系并不简单,只不过是较少有人去关注和分析而已。

  (一)编制规划并不必然用于执行

  无论何种形式的规划,或多或少均与执行相关。但实事求是地说,各高校所编制的规划经常用于其他一些方面的目的。有些规划是用来应付检查或评估的,有些规划是用来争取上级支持的,有些规划是用来塑造学校形象的,有些规划是用来确立领导权威的,有些规划就是为了证明学校很“重视”规划这项工作。规划目的不同,编制规划的程序、策略及投入会有很大的差别。从事规划工作的人员,若不了解学校领导或有关部门关于规划的用意,就很难做好这项工作。正是因为有些学校的规划经常用于执行以外的目的,很多高校的领导和教职员工对待规划的态度并不是很积极。对此,有关方面要加以反思与检讨,若不能把学校提交的规划文本作为经费支持或项目验收、绩效考核的基本依据,就不要随意要求学校制定各种规划。对高校来讲,即便规划不是用来谋划发展的一种手段或策略,也要重视其所公布的规划文本对社会及师生员工所产生的承诺效应。据了解,上级审计部门对学校进行审计时,规划执行情况是重要的审计事项。但愿此举及其他可能会跟进的一些措施,可以有效解决部分高校可有可无规划或规划形同虚设的问题。

  (二)用于执行是对编制规划的最大支持

  规划对编制人员的要求较高。他们应像军师那样能够出谋划策,应像会计师那样知道实施规划需要的资源与资金,应像技师那样知道如何具体地实施规划。据我们观察,各高校具体承担规划编制任务的人员虽然很难达到以上的要求,但也多是非常了解学校、文字功夫较好、有思想又很务实的精英。对于这一类需求层次较高的人员来讲,简单地完成规划编制任务并不是他们的首要目的,学校领导有无将他们编制出来的规划付诸实施的愿望与决心,才是他们最纠结和最关心的问题。自2004年以来,我们陆续完成了20余所高校的规划编制任务。

  可以说,项目结题验收之时我们的心情是颇为复杂的,唯有在若干年后得知我们所编制的规划确实被付诸实施,并对学校的发展起到了较为实实在在的作用,我们才有一种发自内心的成就感。如果我们生活在自己规划的学校,目睹着学校的所作所为与规划的思路、要求和措施没有必然的关系,我们对编制规划过程中所付出的各种艰辛又作何感想!

  显然,用于执行是对规划编制的最大支持。与其例行公事地组织有关人员编制规划却不予以执行,不如对规划置之不理。由于各种各样的原因,若某校此前阶段编制出来的规划可能没有被很好地执行,当学校领导决定启动下一阶段规划编制工作之时,就要决心在规划编制的过程之中态度鲜明、积极热情地对待规划的后期执行。有着明确执行预期的规划编制工作,才有可能调动规划编制及有关人员的积极性与创造性。历经多次动员、充分调研和反复征求意见所形成的规划,即便再次遭遇执行的问题,其规划编制的过程也有助于识别学校发展中存在的问题以及面临的机遇与挑战,有助于交流和汇聚各个方面关于学校发展的意见与建议,有助于明晰学校的发展愿景、办学定位及优先事项等。换句话来说,积极、规范的规划编制过程及其产出的文本,有其相对独立的效用,规划对于学校发展的作用并不完全取决于规划被执行的程度。

  (三)用于执行是对编制规划的最高要求

  若不考虑执行,编制规划就较为简单,这也是许多高校之所以能够在较短的时间内拿出规划文本的奥妙所在。用于执行的规划对编制的要求特别高。首先,用于执行的规划关系着学校的前途,也关系着校内各单位的实际利益,需要充分听取和尊重关键人物或群体的意见。编制规划必须坚持学校的立场,对学校的未来发展进行总体性设计。同时,规划也必然要做出诸多选择性安排,如更加关注哪些指标、优先支持哪些学科和重点推进哪些事项等。

  为了保证重大和敏感的事项既利于学校的快速发展,又不至于引起某些单位或群体的不满甚至抗议,这就需要在规划编制的过程中多征求意见,并做好各个方面的沟通与解释工作。另外,规划的执行最终还得分解至各个单位乃至具体的个人。一般来说,参与规划编制过程越深或是对规划内容影响越大的单位及个人,对执行规划的自觉性与积极性就越高。所以,规划编制人员应利用各种手段与机会调动各有关方面参与规划调研或反馈意见的积极性,并切实尊重各有关方面的想法和建议。为了有效执行规划,即便是因此放弃一些规划中应该坚持的主张和强调的事项,也是值得的。

  其次,用于执行的规划必须事先把握学校的内外部信息和执行规划的各种约束条件,在学校应该做什么和能够做什么之间进行合理选择。编制好一部有执行价值和能够执行的规划,需要掌握和分析大量的信息。许多学校在编制规划时,相关调研和征求意见持续了很长时间,但无非是召开一系列座谈会而已,而且处理座谈会所反映的问题与建议的方式也很简单。其实,全面把握学校的内外部信息和执行规划的各种约束条件要做的工作很多,如对学校若干年来的制度文本、专业设置、学科发展、平台建设、科研项目、师资引进、学生就业、硬件设施、财务状况等进行纵向比较,对学校内部院系以及学校与所在省份同层次高校和全国范围内同类型高校进行横向比较,对学校所在省份与行业的发展状态及相关规划进行深度分析,等等。由此可见,较为全面把握和分析编制规划所需的信息相当艰难。而且,编制规划时不仅需要知道学校在未来一个时期应该做什么,也要了解学校领导及有关部门想做什么,还要能够准确判断学校能够做什么,进而在合理选择的基础上形成规划的征求意见稿。

  此外,用于执行的规划对编制规划人员的组成、编制规划的程序以及对规划文本的结构安排与陈述方式等也有特殊要求,此不赘述。

  二、高校应在执行规划中继续进行规划

  规划编制工作无论怎么做,也不可能一次性地设计好未来一个时期学校发展的方向、目标、任务与举措等,需要在执行中继续进行规划。这就好比我们使用导航仪一样,遇到前方修路或出现交通事故而必须绕行时,就需要及时重新设计行车路线。若是在行车途中得知我们想去的地方发生了变化或是不能很好地满足出行目的时,就需要及时地进行再设计,包括出行时间、出行准备及行车路线等。

  对此主张,作如下两点说明:

  (一)如何理解高校应在执行规划中继续规划

  主张高校应在执行规划中继续规划,有别于高校对待规划执行的通行做法。从我们掌握的情况来看,各高校对待规划执行的通行做法是中期检查加上终期验收,能够做到对规划目标与任务的完成情况进行年度评估的学校还不多见。但即便是对规划执行情况年年进行评估和年年进行调整,这也是一种阶段性行为,与持续监控规划的执行情况,并根据新变化、新问题和新任务在第一时间对规划做出调整的适应性行为,有着根本的区别。就像在高速公路上行车一样,每走一段时间然后检查一下是否走错路了,是容易出问题的,只有时刻保持警惕,实时调整行车路线,才能顺利到达我们想去的地方。

  高校应在执行规划中继续规划,所强调的就是这样一种思想:执行规划既是编制规划的后续行为,也是后续的规划编制行为。没有后续规划作为保障的执行相对于没有前期规划作为基础的执行,同样不利于高校的发展,这也是许多高校的规划形同虚设的原因所在。有效加快高校的发展,既需要周期性地进行系统规划,也需要在执行规划的过程中继续规划。

  主张高校应在执行规划中继续规划,并不是否定编制规划的作用。高校是非常复杂的组织,既需要通过规划的过程摸清各个方面的情况,听取各个方面的意见,沟通各个方面的想法,也需要用规划的权威与形式将至少是在当时看来是颇为合理的发展方向、办学定位、主要目标与重点推进事项等确定下来,有选择、有策略、有步骤地谋求学校的改革与发展,不能是走到哪里算哪里,领导对什么感兴趣就做什么,或者是亦步亦趋于上面的安排和要求。但是,如果过于强调规划的权威性,不能根据内外部情况的变化及时调整规划,其结果可想而知,要么是达不到规划的目的,要么是造成学校领导和有关部门对规划的恐惧。正是因为规划编制不是一个阶段性的工作,高校才有设立专门规划机构的必要性。以规划机构为依托,督促各有关部门根据规划来执行,并根据情况变化在执行中继续规划,形成规划与执行的良性互动,才是真正重视规划编制作用的体现。

  (二)为何主张高校应在执行规划中继续规划

  对比中外高校的规划工作,一个重要的现象值得我们反思。在我国高校,无论是编制规划还是执行规划,“战略”一词似乎与两者均没有多大关联。而在当代西方国家,“战略”与“规划”是分不开的,而且强调“规划的执行与规划自身一样都必须是战略的”,甚至认为战略规划就是一个循环的系统,包括规划制定、规划执行和规划评估。“战略规划”作为一种新的规划思想与方式,与本文关于高校应在执行规划中继续规划的主张、所奉行的假设和拟解决的问题较为一致。

  至少是在美国,规划工作有一个兴起、衰落与转型的发展过程。战略规划概念就是在此过程中被提出来的,并被赋予了与传统规划颇多不同的内涵,以回应规划工作所受到的各种指责。按照西方学界较为盛行的看法,传统规划与战略规划的根本区别在于:前者所依赖的基本假设是“当前关于未来状态的知识是充分、可靠的”,而后者则假设“环境是变化的,甚至是不可预知的”。故两者所要解决和所能解决的问题也不一样:传统规划注重组织内部系统流程的合理化,旨在约束组织中的各方按照既定的目标正确地做事;而战略规划注重外部环境对组织发展的影响,旨在支持组织中的各方按照环境的变化经常性地反思所做之事是否有助于实现组织的根本使命。

  战略规划相对于传统规划而言,充分考虑了环境因素对规划工作的影响,但较少涉及组织领导的问题。从我们的经验来看,组织领导与环境因素一样,既是影响规划编制的关键变量,也是规划执行过程中难以控制和预知的方面。从根本上讲,规划是一种组织适应方法,只有与外部环境及组织领导因素相互匹配之时,规划才有可能发挥较好的作用。美国学者西姆·卡蒙(KimCameron)曾提出一种组织适应方法的连续体理论,或许可以很好地说明为什么需要规划以及规划为何需要在环境影响与组织领导两因素之间进行权衡。他认为:“逻辑地分析组织适应的方法可以采用一种可以称之为是连续体的理论。连续体的一端可以假设管理者没有任何权力来影响组织的适应以及组织的长期生存,另一端可以假设管理者具有充分的权力来影响组织的适应以及组织的长期生存。”由此,他将组织适应方法分为四种类型(见图1)。

  对于卡蒙所提出的四种组织适应方法,本文不详细介绍。但据此补充两点:

  其一,战略规划与传统规划存在着两种极端的倾向。传统规划低估了环境的影响,而战略规划则高估环境的影响,两种规划思想与方法或许最终都会葬送规划的命运。低估环境变化对组织变革与发展的影响自不必说,如果认为环境是组织变革与发展的决定因素,或者主张组织与外部环境之间的相互匹配是自然选择的结果,或者主张组织只需保持对外部环境变化的足够敏感,做到顺势而为即可,也背离了规划的初衷。因为规划一定是有目的、有计划地促成某件事情或达到某种目的的行为,与简单的或高级的刺激反应行为有着本质的区别。

  其二,规划必须考虑组织领导的因素。组织领导如果不能对组织的变革与发展产生一定的影响,规划既无可能也无必要。我国高校在没有办学自主权的时候,学校层面的规划工作不受重视或者根本不存在规划,原因就在于此。另一方面,当组织的变革与发展完全受制于组织领导因素的影响,组织即便有规划,也是某些组织领导者的规划。而且,组织领导者此后的想法和做法不大可能受到前期规划的约束。若组织领导者进行了人事变更,这种规划更是可有可无。从我们的经验来看,规划只有在排除了西姆·卡蒙所假设的两种极端情况之外,才有可能发挥其应有的作用。当然,规划也必然处在两对不可回避的矛盾之中,一是如何利用可预测的外部环境变化与适应不确定的外部环境变化,二是如何约束组织领导者的专权行为与支持组织领导者的权变行为。

  作为应对之策,一方面需要提升规划编制的科学性和维护规划编制的权威性,另一方面也得考虑规划执行过程中的环境变化与人为因素。过于强调规划执行主体灵活执行规划的权力不可取,过于限制规划执行主体灵活执行规划的权力不可行,唯有主张和做到在执行规划中继续规划,才不至于顾此失彼。

  张楚廷教授指出:“大学的任务,有些是可以具体规划的,有些是只能大体规划的,有些则是间接规划的。甚至,有些硬建设项目也不一定是任何时候都可以精当规划的,大学还需有自己的想象和灵感,并以此随时充实自己的规划。”张楚廷教授做过多年的大学校长,在高等教育研究领域成果丰硕,他的这个观点可以作为“高校应在执行规划中继续规划”的佐证,也基本上涵盖了外部环境与组织领导这两个影响规划执行的因素。此外,他还提及高校规划自身的一些特点,也决定着在执行规划的过程中需要对规划“随时充实”。

  各高校每隔若干年所制定的规划,多是基于某个远景目标对某一特定时期内学校改革与发展的整体谋划。这样一种规划既不可能囊括学校发展的所有事项,也不可能对规划事项作出特别具体的规定。学校的整体规划只有转化为职能部门专项规划和院系规划,并赋予规划执行主体一定的自由裁量权,规划才有可能付诸执行。从执行的角度来看,高校的规划编制工作应把职能部门专项规划和院系规划全部包括进来,职能部门专项规划文本和院系规划文本应作为学校发展战略规划文本的附件,需要经历同样的审议与核准程序,需要一并发布与执行。而且,这样做只是对学校规划进行了横向的分解,仍然不能保证规划的有效执行,规划还需要按年度进行纵向分解。在此意义上,学校、职能部门以及院系的年度工作计划都应视为规划编制工作的继续。评价一所高校的规划能否执行,将学校总体规划与专项规划、院系规划进行比较之后,看看彼此之间相互吻合的程度,便自有答案。评价一所高校的规划执行情况,最有效的办法就是将学校、职能部门以及院系的年度工作计划与各自的规划文本进行比较,看看规划文本的内容在年度工作计划中体现到什么程度,便自有判断。

  遗憾的是,我国高校的规划编制工作对外部环境和组织领导因素的影响还不够敏感,亦缺少足够的兴趣和可行的措施从纵横两个方面构建有助于学校总体规划执行的支撑体系。如此说来,对高校的规划工作寄予过高的期望也是不现实的。在规划编制与执行的问题上,没有哪一所高校可以做到尽善尽美,只有一些高校比另外一些高校做得更好而已。

  三、高校不能简单地对待规划的执行

  强调在执行规划中继续规划,并不等于说,外部环境有什么变化,领导有什么新的想法,执行中遇到什么困难,立马就要对规划进行调整。在高校中,没有比编制规划和促成规划有效执行更为复杂的工作,简单地对待规划执行,进而简单地调整规划,是规划工作的大忌。

  我们经常听到一些学校领导说,“我们学校规划执行情况很好,许多目标任务已超额完成”。很多学校对规划执行情况的中期检查与终期总结,也主要是依据规划文本中所罗列的发展指标。这无异于是把规划等同于目标管理,偏离了规划的初衷,更是远离了规划的发展趋势。综合有关的研究和我们的经验,高校的规划工作大致呈现出三个发展趋势。一是“上移趋势”,从关注数量目标的达成转向强调促成战略思维的产生。规划所要解决的主要问题或者说是规划所能起到的主要作用,是引导和促成高校在正确的方向上做正确的事。二是“后移趋势”,从关注规划编制的严谨周全到强调规划执行的实际效果。规划的重点在规划执行,且规划执行中存在的问题需要从编制规划开始查找。三是“外移趋势”,从关注内部条件的优化整合到强调与外部环境的相互匹配。规划的关键在于能否把握外部的机遇与挑战,并为规划执行预留应对外部环境变化的足够空间。

  总体而言,规划朝着越来越重视执行且越来越难以简单执行的方向发展。

  现实的情况是,基于维护规划权威性和易于被执行的考虑,我国高校的规划编制正面临着可以被量化、可以被操作、可以被监测的巨大压力。鉴于我国高校规划编制与执行日趋简单化的倾向,结合我们对规划的理解,特提出以下规划分类执行模型(见图2),希望有助于提高我国高校的规划执行水平。

  据此模型,可以对高校规划文本中需要被执行的内容进行大致分类,并确定不同的执行策略。

  位于A象限的是规划中必须要达到的目标、完成的任务和付诸实施的措施。没有特殊情况,此象限规划内容不得进行变更或调整。进行变更或调整的,必须进行充分论证和履行相应的审批程序。此象限规划内容的执行情况是可以进行准确判断的,宜采用“监测——惩罚”策略,对于没有达到规划要求的单位或执行责任人,可以采取必要处罚措施。

  位于B象限的是规划中必须坚持的办学定位、发展道路与工作方针等。没有特殊情况,此象限规划内容不得进行变更或调整。进行变更或调整的,必须进行充分论证和履行相应的审批程序。此象限规划内容在执行上主要用于两个方面,一是用来判断职能部门专项规划与院系发展规划是否符合学校的总体发展需要,二是用来指导各规划执行主体有依据、有方向地应对执行过程中的情况变化。此象限规划内容的执行相对较为复杂,宜采用“评价——纠正”策略,对于明显偏离学校办学定位、发展道路与工作方针的次级规划内容与各种执行行为,可限期加以纠正。

  位于C象限的是规划中需要付出艰苦努力且受外部因素影响较大的发展目标、任务和措施。原则上,此象限规划内容必须根据外部情况的变化随时做出变更或调整。只要关于外部情况变化的事实充分,其变更或调整可采用最简易的程序加以处理。此象限规划内容的执行情况也是可以进行准确判断的,只不过是事先难以做出硬性的规定,宜采用“监测——事前激励”策略。对于确因外部变化而不能执行或需要延期执行的内容不予追究,对达到规划要求的单位或执行主体进行奖励。前提是一定要把怎么奖励先行规定清楚,并按规定进行奖励。

  位于D象限的是规划中鼓励校内有关单位在某些领域或方面积极探索但又不能做出较为具体规定的任务和事项。“方向性”在B象限表现为学校发展道路的策略性选择,在D象限表现为学校发展重点的秩序化安排。此象限规划内容多带有开拓创新或试点示范性质,需要赋予规划执行主体较大的自由裁量权,以激发执行主体的创造性潜能,基本上不涉及学校层面的规划变更与调整问题。此象限规划内容的执行宜采用“评价——事后激励”策略,对执行主体实施了哪些措施、完成了哪些任务和产生了哪些效果,可给与相应的奖励或表彰。

  据此模型,我们也可以看出,当前我国高校的规划编制与执行主要是在A象限上做了一些工作,总体水平不高,也难以充分发挥规划的作用和应对规划执行中的各种矛盾。如果各高校能够据此模型执行规划,或者是有更好的办法、更开阔的思路来对待规划的执行,就能够更好地达成这样的理解:为了执行的规划在编制上不是说越定量化、越操作化越好,规划的执行也不是简单地对规划目标、任务与措施等进行变更或调整。唯有在规划执行中不断地充实规划,甚至是再规划,才能保证高校的规划工作更科学一些、更有效果一些。