关于改进中长期规划编制工作的意见和建议

宏观经济研究院副院长 陈东琪

《宏观经济管理》2015年第1期

  改革开放30多年来,我国经济发展的市场化、信息化和国际化程度大幅提高,数量规模显著扩大,成为世界第二大经济体。经济社会发展的环境背景和基础条件发生深刻变化,给未来发展带来新的挑战和机遇。这就要求规划编制者要转变规划理念、创新规划思维、改进规划方法,以创新求进谋划未来发展战略,找准发展的目标任务和实施路径,以推进国民经济和社会发展进入可持续轨道。

  一、关于规划时点

  建议“十三五”规划编制从2030年、2050年这两个远期时点来谋划2020年这个中期时点的经济社会发展。

  改革开放以来的7个五年规划即从“六五”到“十二五”,都是按照邓小平同志在改革开放初期形成并提出的“三步走”大战略构想来编制的。“三步走”战略分3个大的时间段,前两个时间段共20年即上世纪80年代和90年代走第一、第二步,后一个时间段50年即到21世纪中叶走第三步。1987年党的十三大明确而系统地阐述了“三步走”的发展战略,即第一步,从1981年到1990年实现国民生产总值比1980年翻一番,解决人民的温饱问题;第二步,从1991年到20世纪末,国民生产总值再增长1倍,人民生活达到小康水平(人均800美元);第三步,到21世纪中叶,人均国民生产总值达到中等发达国家水平,人民生活比较富裕,基本实现现代化。原定的20年(1981年~2000年)翻两番目标提前5年完成后,党中央从1995年开始考虑“三步走”战略的第三步怎么走,考虑如何从“总体小康”提升到“全面建设小康”。在1995年9月党的十四届五中全会通过的《关于制订国民经济和社会发展“九五”计划和2020年远景目标的建议》中,首次提出了以发展的全面性和社会全面进步为核心的社会发展内容。2000年,党的十五届五中全会明确提出全面建设小康社会,也成为“十五”、“十一五”和“十二五”的奋斗目标。

  党的十八大提出全面建成小康社会,“十三五”无疑要对2020年“如何建成”作出具体部署和安排。但这还不够,还要对“三步走”战略第三步中两个重要时点即2030年和2050年的发展目标进行战略设计。这是因为,“十三五”时期,我国处在经济社会发展重要的历史转折期,而重大历史转折期的五年规划更要从长计议,更要以时间跨度更长的远景目标为导向、为标杆。在迈过中等收入国家门槛后,要成功跨过中等收入陷阱,仅看“十三五”不够,还要看2到3个五年规划,要看能否在2020年全面建成小康社会后,成功迈过中等收入国家的门槛,能否在2030年顺利进入高收入国家的行列,能否再用20年左右时间即在新中国成立一百周年的2049年前后建成中等发达国家。这就要求对“十三五”这5年和此后的10年、20年的发展蓝图进行科学谋划和设计。转折时期中期规划的编制,不能就五年论五年,要从更长的时间视野、更大的远景蓝图来定位中期发展方向,使阶段性发展任务与远景目标一致起来。这样,新的历史转折时期的五年规划,才更具有历史穿透力,更具有发展号召力,更具有国民凝聚力,更具有世界影响力。

  二、关于发展目标

  “十三五”规划除了细化全面建成小康社会的目标任务外,还应增加哪些新的内容呢?目前,各界的共识有两个:一个是增加国家治理现代化,另一个是增加建设社会主义法治国家。“十三五”规划以什么角度体现这两项重要内容?要不要从充实和丰富社会主义现代化的高度来考虑?如何才能将这些新内容与全面建设中等发达国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦衔接起来?建议在充实丰富农业、工业、国防和科学技术现代化基础上,提出“五个现代化”的概念。就是说,到2049年新中国成立100周年之时,把我国建设成为一个城乡、产业、国防、科技和国家治理现代化的富强国家。

  新中国成立不久,毛泽东、周恩来等老一辈无产阶级革命家提出了“四个现代化”大构想,即农业、工业、国防和科学技术现代化。新中国成立半个多世纪以来,尽管走了一些弯路,但国家建设和发展这个奋斗目标始终没有放弃,这个理想追求始终没有放弃。过去、现在和未来,中国人仍要为实现这个理想目标而奋斗。然而,随着国家的工业化、城市化、社会化、市场化、科学化和国际化水平的快速提升,我国社会主义现代化发展的实际内涵不断充实和丰富,原来的四个现代化大构想已涵盖不了建设“中等发达国家”阶段的国家现代化的新内涵。这就要求在做远景规划时,在完善国防和科学技术现代化内容基础上,增加城乡现代化和国家治理现代化的内容,丰富产业现代化的内容,明确提出实现城乡、产业、国防、科学技术和国家治理能力现代化。

  新中国成立初期,城乡二元经济结构特征非常典型,城市化率只有10%,城市规模很小,农村非常落后,当时不可能提出城市现代化,更不可能提出城市和乡村协同现代化。进入21世纪第二个10年以来,城市化率不断提升,原来的农民主体型社会逐步变成市民主体型社会,不仅二元经济结构模式加快转换、城乡之间的边界和围墙被推倒,而且随着新农村建设和新型城镇化向信息化、智能化和绿色化方向发展,已迈开了城乡现代化的实际步伐。21世纪的国家现代化离不开城乡现代化,实现全面小康社会后的现代中国建设离不开现代城乡建设。没有城市和乡村的协同现代化,就没有立于全球、惠及全民的国家现代化。城乡现代化是中国社会主义现代化的新内容,也是21世纪国家现代化的主要任务。

  半个世纪前,产业发展强调农业为基础、工业为主导,四个现代化把农业和工业放在突出位置,服务业没有进入现代化的视野。这其中的原因,一是以商贸为主的服务业被歧视;二是工业化、城市化水平低,服务化缺乏基础和依托;三是为了摆脱西方封锁,要优先稳农强工。半个世纪后,以上问题均已得到解决,工业化、城市化规模水平大幅提高,工、农业发展对服务业的依赖加强和深化,并具备了条件和基础,服务业进入到相对快速发展的阶段。在这个新背景下,服务业现代化与农业、工业现代化,共同构成了产业现代化。

  从全球视野看,国家现代化包括国家治理体系和治理能力在内的国家治理现代化。在国家现代化建设新阶段,加快推进国家治理现代化,既是历史趋势,人民需要,也具备了现实条件。在“十三五”和2050年远景规划中,应该增加国家治理现代化内容,将建构国家治理体系、提高国家治理能力,列入到新治国方略。国家治理现代化,是现代国家的基本标志,是从大国到富国、从富国到强国的必由之路,是实现中华民族伟大复兴中国梦的根本保证。没有国家治理现代化,就没有国家现代化。

  三、关于发展方针

  建议将“十三五”时期经济社会发展方针确定为改革、创新、提质、增效的“八字方针”。在全面深化体制改革、全面建成小康社会、全面建设社会主义法制国家3个“全面”基础上,提出全面提升发展质量。确立以全面提升发展质量为核心、为灵魂的新发展理念,一切经济社会活动都应转到提高质量和效益的轨道上来,以质量强国、以质量富民。

  坚持发展是硬道理,用经济建设为中心取代阶级斗争为纲,在让一部分人、一部分地区先富起来同时,实现从总体小康转向全面小康迈进,经济规模成为世界第二。这是一条正确道路,是国家由小到大、由穷致富的必由之路。但是,国家要实现由大转强的更高层次发展,要实现中华民族全面复兴,必须从发展转到科学发展,再提升到全面科学发展,从重数量、重规模、重速度转到重质量、重效益、重创新。

  “十一五”和“十二五”规划贯彻了科学发展理念,明确了建设社会主义和谐社会、社会主义新农村、资源节约、环境友好型社会和推进生态文明等科学发展的目标任务。但从古代中国强盛之本、欧美国家现代化之路来看,从实现中华民族伟大复兴的强国富民梦总要求看,建设现代化国家的战略构想需要一个核心,需要一个灵魂。这个核心和灵魂就是全面提升发展质量,不断增加发展效益,实现全面科学发展。质量是强国之基,效益是富民之本。从“十三五”开始的下一个35年,经济社会发展之根本是提质增效,数量服从质量,速度服从效益。

  四、关于发展指标

  1.人均指标方面。“十三五”规划要按照党的十八大明确提出的到2020年人均GDP、城乡居民人均收入比2010年翻一番目标,又要按高收入国家和中等发达国家标准提出2030年、2050年这两个时点人均指标的绝对数值。建议规划要提出:2030年人均GDP、居民人均收入超过2万美元,2050年超过5万美元。这两个长期人均指标,既体现经济发展和民生改善水平的提高,又明确了经济社会长期发展的远景目标和大方向。

  2.增长指标方面。“十三五”规划中,建议GDP年均增长6.5%左右。这个速度既可完成本世纪头10年翻一番的目标,又充分考虑了“新常态”下经济发展以提质增效优先的思路。年均增长7%,偏高,实现起来有难度;年均增长6%,偏低,会影响社会预期和信心。对“十三五”之后的30年,不必直接提经济增长速度指标,但从发展的条件、潜力和基数看,会逐渐减速到5%~6%的增长水平。即使这样,我国那时的经济增长速度也将高于发达国家和世界平均增长水平,只要紧紧抓住提升发展质量不放,发展的大文章集中放在提质增效上,就可以跨过中等收入陷阱,实现中华民族伟大复兴的中国梦。

  3.资环指标方面。建议在“十三五”规划约束性指标中,除了继续明确单位GDP能耗、碳排放的强度下降的绝对量指标外,还应明确提出资源、能源消耗的总量控制指标,把建设用地、能源(标准煤)使用的总量控制作为全面提升发展质量、提高生态文明水平、建设资源节约型和环境友好型社会的约束性指标。

  4.效率指标方面。“十三五”规划应明确体现职工工资增长与生产率增长保持基本同步,促使全国上下树立从提质增效要发展的意识。生产率提高离不开教育、科技水准的提高,离不开人力资本的发展。建议在“十三五”规划中,一是提出2020年实现全民普高,加快人力资本的形成和发展;二是将2020年R&D比重提高到3%以上。这两个指标是实现富有新内涵的科技现代化的必要条件。

  五、关于规划方法

  为了提高中长期规划的科学性、有效性,既要转变规划理念、创新规划思维,做到中、长期时点衔接好,目标任务选择准,更要做到在继续保持规划的宏观性、战略性、导向性基础上,进一步加强规划的统一性、一致性和开放性。统一性和一致性是指:一方面,规划本身逻辑要一致,特别是目标任务和数量指标要与战略导向相一致;另一方面,专项规划要与总体规划和主体功能区规划一致,地方规划要与全国规划一致,各级、各类规划虽然各有自己的特色内容,但在发展的基本方向和一些约束性指标安排上不能各唱各调,不能互相矛盾和冲突。规划的统一性和一致性是发展全国统一市场,实现协同发展、合作发展的基础。开放性是指各级、各类规划不能封闭,不能闭门造车,既要有全国视野,又要有全球视野,在解决资源短缺、产能过剩、技术不足等发展的瓶颈问题时,要拓宽空间视野,充分利用国际国内两个市场、两种资源,实现借力发展、融合发展。

  同时,还要注意规划的时效性。为了让规划实施有足够的时间,应当科学安排规划的编制和实施时间。从最近几个五年规划特别是一些专项规划的编制和公布时间上看,有的专项规划在规划期内第三年甚至第四年才发布,实施时间很短,其中有的规划只是墙上挂挂、会上说说而已,没有足够的落实时间。建议从“十三五”规划开始,应在规划期第一年年中以前发布。这就要求规划思路-建议-纲要的编制,要倒排时间表,调研、编写、征求意见、修改的时间也要前移。